垃圾分类的难点解析
江富山
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垃圾分类正在全国各城市陆续展开，并在试点城市取得了明显成效。随着垃圾分类全面向前推进，其中的难点问题更加突出，更加集中。在我们看到成绩的同时，对于垃圾分类的难点问题，有必要在新的形势下进行重新审视，这对于垃圾分类的深入推进有着现实的意义。
一、 营造垃圾分类的法制环境。
现代社会治理的一个重要原则是法制。城市垃圾管理或垃圾治理是城市公共管理的一个重要方面，因此，垃圾分类管理必须坚持法制原则，营造良好的法制环境。
一个好的法制环境，应该有完备的法律体系，健全的执法队伍，完善的执法手段。用这样的视角进行观察，垃圾分类管理的法制建设，还有很多工作要做。
在法律体系建设上，应加快基础法律的制定。目前，我们进行垃圾分类管理的主要依据是国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》、各省、市、自治区以及地方城市制定的《生活垃圾分类制度实施方案》。这些《方案》，都属于规范性文件的形式。从法理上讲，政府规范性文件的制定，是需要以法律为依据的。在立法落后于实际工作需要的情况下，先以政府规范性文件的形式确立工作原则开展工作，是一种变通，也是一种工作上的实事求是。但是，一项社会政策的长期实施，是需要法律予以支撑的。从实施时效上看，法律的时效性长，政府的规范性文件时效相对较短，靠政府规范实施长期的社会政策显得牵强。从全国垃圾分类进展情况来看，一些深层次问题的解决需要法律进行规范解释，垃圾分类的立法工作既是需要，也很紧迫。
执法队伍的建设势在必行。垃圾分类管理涉及城市生活的各个领域、各种社会主体和全体居民，是城市管理方式的一种转型和城市生活方式的一种革命。现有城管执法队伍的人员、装备都不足以完成这一艰巨而长期的任务，建设垃圾分类执法队伍，对保证垃圾分类顺利进行是必不可少的。当然，队伍建设的形式有多种多样，比如，增加现有执法人员的数量、装备和经费，赋予基层工作人员以一定范围的执法权等。
执法手段、程序也是垃圾分类法制建设的重要内容。垃圾分类涉及面广，事情不大，管理的难度不高，但牵涉的人员、精力却很大；垃圾分类是一项持久的社会管理，要长期坚持下去，必须建立与垃圾分类管理相适应的执法程序，确定相应的执法手段。不同于比较重大的法律问题，垃圾分类执法基本上是较轻的经济和行政处罚事宜。建立与事权相一致的执法手段，规范垃圾分类的执法程序，是各级参与垃圾分类的行政主管部门、执法部门必须认真考虑的问题。
法制环境的配套建设，是世界上一些垃圾分类做得比较好的国家的共同经验。有了好的法制环境，垃圾分类才能行稳致远，不然，就可能是一阵风。风来了，草倒伏下去；风去了，草又昂立而起。如此反复，劳而费财，劳而费力，劳而无功。
垃圾分类的立法，有一个总结经验、调查研究、制定草案、征求意见的过程，需要有一定的酝酿时间。垃圾分类行政法规，也要在实施中不断总结经验，进行完善。垃圾分类执法队伍建设和执法程序、手段的确定，也有一个探索总结的过程。营造垃圾分类的法制环境，城市管理行政主管部门承担着很大的责任，却又是一个部门无法独自完成的。
二、 教育居民养成垃圾分类的习惯。
垃圾分类改变了居民千百年来投放生活垃圾的习惯，是居民生活方式和行为方式的一种转变。要做到转变的时间尽可能短，转变的阵痛尽可能轻，教育居民养成垃圾分类的习惯是一条有效的途径。
垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理，这四个环节，构成垃圾分类的线性系统。各环节相互联系、相互制约又相对独立。当前，各地都在探讨垃圾分类管理的方式方法，大家感触最深的是居民对生活垃圾的分类投放。分类投放是垃圾分类的基础工作，只有分类投放做好了，分类收运和分类处理才有可能。居民配合度不高，法不责众是各地普遍存在的现象。现在有的城市采取定时专人盯桶监督居民投放的做法，要做到长期坚持下去不太容易。
要让居民自觉参与垃圾分类，做到分类投放，教育引导与严格约束缺一不可。
教育，就是广泛宣传垃圾分类的意义，突出强调居民在垃圾分类中的责任和义务，教会居民垃圾分类的方法，规定垃圾分类的投放时间、地点限制等等。这项工作各城市已进行多时多轮。
引导就是营造垃圾分类的激励环境。各地各城市为了调动居民垃圾分类的积极性，出台了一些激励措施，比如对分类投放做得好的家庭，进行日常用品奖励等等，也有一定的效果。
对居民垃圾分类投放行为进行约束，各地各城市的做法存在较大差异。约束措施都有，但在执行环节上力度不够是各城市存在的普遍现象。执行主体不明确，或者虽然明确，但人力物力财力跟不上；存在问题的面过于宽泛，无从下手；问题很小，费力不出成绩；容易出现反复，难以保持效果等等原因，使得约束措施难以落实。
人的习惯一旦形成，习以为常，很难改变。人的思维和行为惰性也不想改变已经形成的习惯，除非有较强的内心动机或外力制约。就垃圾分类投放而言，确不是什么大事，也不是什么难事，关键在人为还是不为。人的内心动机很容易发生波动，而外力制约则可以相对长久。在垃圾分类投放上，教育引导是重要的，在一段时间内能够起到一定的作用，而更重要、更能持久的是约束措施。有国外生活经历的人都知道，在欧美，居民不对生活垃圾分类投放，其后果比较严重。因而，即是一个在国内没有垃圾分类投放经验的人，到了欧美，也能自觉地学习，很快适应垃圾分类。我们城市居民对垃圾分类投放配合度低，关键原因是约束措施太轻，成本太低。
约束就是惩罚，对不按要求进行垃圾分类投放的居民进行惩罚，要有法律依据，要有专门人员，要有完善的程序和方法。这与垃圾分类的法制环境是密不可分的。没有严格的约束措施，没有长久坚持下去的决心和手段，垃圾分类的效果必然大打折扣。
这是垃圾分类的又一难点。
三、建设适应垃圾分类需要的处理设施。
垃圾分类处理是垃圾分类的重要环节，是垃圾分类的目标之一。实行垃圾分类处理，可以有效防止和降低污染，提高垃圾资源化利用水平，在防止污染和节约资源两个方面实现社会治理水平的提高。
现有的垃圾处理手段是和垃圾混合收集运输模式相适应的，与垃圾分类处理的要求还有一定差距。建设与垃圾分类相适应的分类处理设施，是一段时期内垃圾分类的难点和重点工作。
垃圾分类管理，可回收物的收集运输处理，形成一条新的处理路线，也有看得见的经济效益，已经吸引了大量社会资金投入其中。随着垃圾分类的持续深入，可回收物处理设施的建设运营必将更加成熟。垃圾中的可回收物，是经过废旧物品回收系统筛选后的剩余物，从总体上看，其经济价值不是很高，依靠自身产生的价值来维持长期运行是有难度的，需要政府给予一定的政策支持。目前，对从垃圾中分离出来的可回收物的处理利用，还缺少明晰的鼓励政策。
现有的厨余垃圾处理设施，远远满足不了垃圾分类的需求。厨余垃圾是居民生活垃圾的重要组分，在生活垃圾中占有较大比重，是生活垃圾中最主要的污染源。从源头上控制厨余垃圾的污染，处理好厨余垃圾并防止处理过程的污染，是垃圾管理和治理的重点。现在，各地大中城市，都在规划建设厨余垃圾处理设施，在可以预见的未来，厨余垃圾处理设施应该会满足垃圾分类处理的需要。在此，也有一个与可回收物处理利用相同的问题，就是厨余垃圾处理，在国家层面上，还没有完善的鼓励措施。
垃圾分类管理，也为有害垃圾处理创造了条件。有害垃圾量小，分布面广，收集难度较大。垃圾分类管理，将有害垃圾单独收集运输处理，可以有效杜绝有害垃圾的危害，消除有害垃圾的安全隐患。在实行垃圾分类管理的城市，有害垃圾的收集、运输、暂存设施建设正在有序进行，处理流程逐步完善。
垃圾分类处理设施建设上存在的问题，已经引起了国家的重视。近日，国家发改委、住建部、生态环境部联合下发了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，对垃圾分类处理设施建设提出了要求。相信，通过方案的实施，垃圾分类处理设施建设会跨上一个新的台阶，也会促进我国的垃圾分类工作健康有序发展。
垃圾处理设施建设周期长，投资大，对各城市政府而言，都是较大规模的投资，都是较大的财政负担。在垃圾分类处理的技术选择上，也存在较高风险。目前，不少城市存在一些投资高、效率低、效益差甚至无法使用的垃圾处理设施，就是技术风险的例证，值得各城市政府和环卫主管部门引以为戒。
四、提高环卫管理水平
环卫管理是软手段、软科学，往往引不起大家的重视。现在在环卫事业发展上就有重建设、轻管理，重技术、轻管理的倾向。希望通过技术手段解决城市环卫工作中的一切问题，这是不切实际的。技术是环卫工作中的生产力，管理是环卫工作中的生产关系，两者相辅相成又各自独立，各自在自己的空间内发生作用，共同推动环卫工作的发展和进步。
环卫管理有行政管理、业务管理、作业管理三个层面。环卫装备是城市环卫管理的基础，环卫管理是一座城市环卫工作的灵魂。一流的环卫装备和设施，如果只有三流的管理，则整个城市的环卫管理水平就是三流的；三流的环卫装备和设施，在一流管理水平之下，可以呈现一流的环卫管理效果。对于城市环卫状况，管理具有决定性的影响。实行垃圾分类，对于环卫管理的影响是全面的、立体的。现在垃圾分类中出现的问题，有一部分就是环卫管理不适应垃圾分类管理造成的。
管理是动态的，没有一种一成不变的管理方法。在对垃圾实行分类管理中，无论是行政管理还是业务管理与作业管理，都面临新的形势和问题，需要深入实际，调查研究，找到切实可行的解决办法。
提高环卫管理水平的突破点是建立适应垃圾分类的管理体制、机制和建设一支思维开阔、作风过硬、勇于创新、严谨细致的环卫管理队伍。这两方面的工作，都具有长期性和挑战性，都有很大的工作难度。
五、解决垃圾分类的资金缺口。
垃圾分类管理是城市管理方式的一种升级，增加管理成本是必然的。从各城市公布的一些不完全的数字看，垃圾分类是一笔不菲的专项支出。这里面，有设施配套建设支出，有组织发动支出，有增加的作业管理支出；在有的城市，还有聘请第三方参与的支出。与传统混合管理方式相比，垃圾分类管理增加了政府在垃圾管理和治理上的费用。现在，我国社会正在经历蜕变的阵痛。城市化进程加快，城市通信、道路、治安、供热、供水等基础设施需要增加和升级换代；教育、卫生、民政、脱贫等大量民生问题需要解决；经济快速发展中积累的环保问题，一方面要加大治理的投资力度，另一方面要通过降低发展速度对冲环境问题。党和政府在带领全国人民实现现代化的过程中，不仅有垃圾分类问题，还有其他紧迫的问题需要解决，而每一个重大社会问题的解决都需要大量的资金。
垃圾分类管理，总体上是一种社会消费支出。要使垃圾分类持续有效地推进，需要有充足的资金保障。在当前新旧动能转换时期，在国际政治经济环境严峻的形势下，各级政府的财政收入总体处于增长缓慢或负增长的状况。这就产生了一个两难问题：一方面是政府财政收入的减少，另一方面是发展要求带来资金需求的大量增加。
垃圾分类管理是一项长期的工作。随着垃圾分类的普及和常态化，垃圾分类经费会变成政府财政支出的经常性项目，加大政府财政的资金压力。垃圾分类管理实施过程中的资金缺口，是影响垃圾分类向前推进的重要因素，这个问题需要政府统筹才能解决。对于从事垃圾分类的主管部门和介入垃圾分类的市场作业主体来说，资金来源和规模，无论何时，都是需要认真考虑的问题。
上述五个问题，对于垃圾分类管理而言，都是具有长期而重大影响的难点问题，制约垃圾分类的有序推进和长久实施。这些问题，表现在垃圾分类和环卫管理上，却不是环卫主管部门能够自行解决的事，需要政府主导，协调各方面，有计划、有步骤的加以解决。唯有如此，垃圾分类管理才能扎实、长期、有序、有效地向前推进，取得预期的社会效果。
垃圾是居民生活中的小事，对于居民日常生活影响不大；全体居民产生的生活垃圾汇聚在一起，就变成了社会管理的大事。垃圾分类管理，尽管世界上有成功的经验，但在象我国这样的人口规模中，象我国这样高密度的城市人口居住方式下，实行垃圾分类管理确是人类历史上的唯一，期间遇到的难题，只有通过我们自己的实践加以解决。实行垃圾分类管理，我们要走的路还有很长，还会遇到一些新的问题。只要我们勇于正视，认真研究，不懈探索，一定能走出一条中国特色的垃圾分类管理的路子。